Presupuesto 2027: una oportunidad para recuperar el debate sobre las prioridades del Estado
El pasado 15 de septiembre el Poder Ejecutivo presentó ante el Congreso el proyecto de ley de Presupuesto para 2027. Se trata de uno de los actos institucionales más relevantes de cada año, aunque muchas veces su importancia queda relegada frente a las discusiones sobre partidas específicas o controversias políticas. Su importancia radica en que el presupuesto es, fundamentalmente, el instrumento mediante el cual un gobierno en primera instancia, al momento de formular el proyecto, y luego la sociedad, a través de sus representes en el Parlamento al sancionar la ley, expresan sus prioridades y definen cómo se utilizarán los recursos públicos.
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Del análisis del proyecto presentado recientemente surge un aspecto que merece ser especialmente destacado: a diferencia de lo ocurrido en numerosos ejercicios anteriores, sus proyecciones macroeconómicas se encuentran razonablemente alineadas con las expectativas de los agentes económicos.
La importancia de partir de un escenario realista
Durante muchos años, los proyectos de presupuesto de la administración nacional estuvieron sustentados en estimaciones de inflación, crecimiento económico o tipo de cambio que se alejaban considerablemente de las expectativas predominantes, y de lo que finalmente se terminó verificando. Esto debilitaba la credibilidad de las previsiones de recursos y dificultaba evaluar el verdadero alcance de las autorizaciones de gasto.
Cuando se subestima significativamente la inflación, por ejemplo, resulta difícil determinar si una partida presupuestaria está aumentando o disminuyendo en términos reales. Del mismo modo, proyecciones poco realistas de actividad económica o de tipo de cambio pueden distorsionar las estimaciones de recaudación y, en consecuencia, las posibilidades efectivas de financiamiento del Estado.
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El proyecto de Presupuesto 2027 presenta una situación diferente. Si bien las proyecciones no coinciden plenamente con las del Relevamiento de Expectativas de Mercado (REM) del Banco Central, consideradas en conjunto, las estimaciones oficiales describen un escenario que, aun siendo optimista, se encuentra dentro del rango de lo factible.
Esta circunstancia representa una mejora significativa para la discusión parlamentaria. Un presupuesto construido sobre supuestos razonables permite debatir sobre decisiones concretas y no sobre cifras cuya viabilidad se encuentra cuestionada desde el inicio.
Más gasto, mayores ingresos y equilibrio fiscal
Más allá de las variables macroeconómicas, el proyecto presenta tres características salientes, que permiten caracterizarlo.
La primera es que contempla que el gasto público crecería casi 4,0% por encima de la inflación. Naturalmente, ese crecimiento no se distribuye de manera uniforme: mientras que el gasto en jubilaciones y pensiones, que concentran casi la mitad de la erogaciones totales, aumentarían un 7,6% en términos reales, las transferencias corrientes mostrarían una leve disminución, y los gastos de capital se mantendrían casi constantes (+0,7%). Claro está, si la inflación efectiva supera a la prevista, el incremento sería menor, e incluso podría pasar al terreno negativo.
La segunda característica es que los ingresos previstos también aumentan por encima de la inflación, en línea con el de los gastos (+4,0%). Dentro de ese conjunto, los ingresos impositivos presentarían una evolución particularmente significativa: crecerían un 8,4% en términos reales, elevando su participación en el PIB del 8,2% al 8,7%. Se trata de una previsión que puede calificarse como optimista, incluso respecto del crecimiento de la actividad económica proyectada, que ya está por encima de las previsiones reflejadas en el REM.
La tercera característica es la continuidad de una regla fiscal incorporada en el articulado, que establece que la ejecución del presupuesto deberá finalizar con un resultado financiero equilibrado o superavitario. La decisión de sostener el equilibrio fiscal constituye un elemento central del programa económico. Sin embargo, también plantea una exigencia para la gestión, ya que si los ingresos efectivos están por debajo los niveles proyectados, será necesario adoptar medidas para preservar ese resultado previsto, que es de virtual equilibrio (0,02% del PIB). Y considerando que el gasto previsional, que equivale casi al 50% del total, se ajusta por inflación, toda la presión recaería sobre la otra porción del gasto, concentrando los ajustes compensatorios.
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Las decisiones relacionadas con el financiamiento universitario, las prestaciones destinadas a personas con discapacidad y otras políticas públicas han generado fundadas controversias que expresan distintas valoraciones sobre las responsabilidades del Estado y las prioridades que deben atenderse.
Pero justamente allí reside una de las principales virtudes de contar con un proyecto de presupuesto construido sobre bases macroeconómicas razonablemente realistas: permite que las diferencias se concentren en las prioridades de asignación y en sus consecuencias, antes que en la credibilidad de las cifras utilizadas.
El Congreso es el ámbito institucional donde deben expresarse esas diferencias y buscarse los acuerdos necesarios. Los legisladores representan intereses territoriales, sectoriales y sociales diversos, e incluso muchas veces contrapuestos. Su participación en el proceso presupuestario permite incorporar perspectivas que trascienden las prioridades del Poder Ejecutivo y otorgar legitimidad democrática a las decisiones sobre el destino de los recursos públicos.
Por supuesto, el debate debe desarrollarse reconociendo las restricciones fiscales. Toda propuesta de incremento de una partida necesita contemplar su financiamiento, ya sea mediante mayores recursos o mediante la reasignación de otros gastos. El equilibrio fiscal y la deliberación democrática no son objetivos contrapuestos.
Preservar el valor de la ley de presupuesto
Existe, finalmente, una cuestión institucional que no debería quedar fuera de este análisis. El valor del proceso presupuestario, y del presupuesto en sí, no se agota en la aprobación de la ley. También depende de que las autorizaciones y prioridades establecidas por el Congreso sean respetadas durante su ejecución.
En nuestro país, la utilización de Decretos de Necesidad y Urgencia (DNU) para introducir modificaciones presupuestarias vulnera por completo el espíritu del sistema presupuestario. Si luego de un debate extenso y de la búsqueda de acuerdos, las asignaciones aprobadas pueden ser modificadas sin atravesar nuevamente el procedimiento legislativo ordinario, se reduce el valor institucional del presupuesto como expresión de las prioridades colectivas, o dicho en otras palabras, como instrumento asignativo.
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La posibilidad de realizar ajustes durante la ejecución es indispensable para una administración eficiente. Pero esa flexibilidad debe ejercerse dentro de las reglas previstas, preservando las facultades del Congreso y reservando los instrumentos excepcionales para situaciones que verdaderamente los justifiquen.
El proyecto de Presupuesto 2027 ofrece una oportunidad valiosa. Al apoyarse en un escenario económico razonablemente realista, genera mejores condiciones para discutir el destino de los recursos públicos, compatibilizar las prioridades sociales con las restricciones fiscales y construir acuerdos.
Sin embargo, la calidad de un presupuesto no se mide únicamente por la consistencia de sus números, sino también por la legitimidad de las decisiones que contiene y por el respeto y cumplimiento durante su ejecución de las asignaciones establecidas en la instancia parlamentaria.
