22|11|2021

La máquina burocrática de impedir: Kicillof, en el laberinto

09 de octubre de 2021

09 de octubre de 2021

El recambio en Infraestructura volvió a poner el foco en una longeva y maldecida ley bonaerense. Cómo la esquivó Vidal y las chances de un Plan V peronista.

“Venimos a agilizar los plazos de las obras, pero con la dinámica de la Provincia es muy complicado, más allá de la buena voluntad. El sistema parece una máquina de impedir”. A pocos días de desembarcar en su cargo, el nuevo ministro de Infraestructura bonaerense, Leonardo Nardini, trazó un diagnóstico contundente sobre el sistema administrativo que regula la ejecución de las obras públicas en el principal distrito del país. 

 

Para Nardini, como para buena parte de sus antecesores en el cargo, las normas administrativas que se desprenden de la ley de Obras Públicas bonaerense, que tiene más de 60 años, son un lastre, el nudo gordiano con el que se terminan enfrentando todas las gestiones en el edificio de la avenida 7 platense. 

 

El mismo diagnóstico es el que vienen haciendo cerca del gobernador Axel Kicillof. La salida traumática de Agustín Simone, el técnico que había elegido para llevar las riendas de Infraestructura y darle su impronta a la obra pública, dejó claro que hubo un pase de facturas y un reproche sobre el ritmo con el que se ejecutó la obra pública en lo que va de la gestión. 

 

Algunos intendentes levantaron las voces más críticas: la falta de obras, dijeron en un encuentro con Kicillof después de las PASO, fue una de las razones de la mala perfomance electoral del Frente de Todos en los distritos. 

 

Simone, que ahora se hizo cargo del Instituto de la Vivienda, no logró el objetivo. Chocó, primero, contra una estructura burocrática y administrativa muy compleja, como la del Ministerio de Infraestructura. Para graficarlo, el ahora exministro solía desplegar un enorme rollo de papel sobre su escritorio en el que mostraba el organigrama de la cartera, con seis subsecretarías de mucho peso y decenas y decenas de direcciones. 

 

A los pocos meses de su llegada al cargo, además, la pandemia dejó en stand by buena parte de la gestión. Además, el covid hizo que todos los esfuerzos fueran puestos en la ejecución de obras de infraestructura sanitaria, relegando todo el resto a un segundo plano.

 

Este año las cosas no parecen haber mejorado. Aunque no hay números oficiales, el nivel de ejecución del presupuesto 2021 destinado a obras públicas en la provincia es bajo: en torno al 30 por ciento, según estimaciones de fuentes técnicas de la cartera consultadas por Letra P

 

En el único ámbito en que el mecanismo parece aceitado y funcionando es en el de los trabajos ejecutados con el Fondo de Infraestructura Municipal  (FIM), un mecanismo que en 2021 involucró unos 12 mil millones de pesos y que es traccionado por los proyectos que impulsan y ejecutan las intendencias. La Provincia solo da el OK a los proyectos y gira las partidas. 

 

En el equipo de colaboradores cercanos de Kicillof entienden que, más allá de la pandemia, el principal obstáculo estuvo en la imposibilidad de encontrar un ritmo dinámico de gestión con las normas que dispone la histórica y criticada ley de Obras Públicas de la Provincia, hecha “para impedir”, dicen.

 

Sancionada en 1959, la ley 6021 regula todas las construcciones, instalaciones y obras que ejecuta el Estado provincial a través de sus organismos o de empresas privadas, con fondos propios, de la Nación o de créditos. Es decir, de todos los proyectos que pasan por Infraestructura, desde la megaobra de dragado del Río Salado hasta el mejorado de un camino rural. 

 

Uno de los aspectos más criticados por quienes gestionan las obras públicas en la provincia es el sistema de controles y auditorías de organismos de la Constitución, que son anteriores a cada paso que da un proyecto, a diferencia, por ejemplo, de lo que ocurre a nivel nacional, donde la ley dispone que todas esas auditorías sean posteriores. 

 

La máquina, por dentro

El primer paso para llevar adelante una obra pública es el proyecto. Hacerlos, es decir, transformar una necesidad de intervención en una plan de respuesta, puede demorar meses de trabajo de las áreas técnicas de arquitectura e ingeniería. Por eso, las nuevas gestiones que llegan al ministerio empiezan a trabajar con proyectos ya elaborados. 

 

El segundo paso es convertir ese proyecto en un  pliego de licitación en el que figuren las condiciones, las características y los requisitos para las empresas o las uniones de empresas que quieran competir por el contrato. Es un paso complejo, que se complica más aun si se trata de una obra financiada por organismos internacionales. 

 

Para que ese pliego de licitación llegue finalmente a la firma del ministro, antes debe pasar por el “Consejo de Obra Pública”, un cuerpo interno del ministerio que tiene que expedirse. Con su aval, el pliego se publica, en algunos casos, por plazos de 45 días, en medio de los cuales se responden consultas de los contratistas. 

 

Una vez abiertos los sobres con las ofertas y hecha la evaluación de cuál es la mejor, el expediente gira a otra comisión interna que debe hacer un dictamen. Ahí empiezan a intervenir los organismos de control: la Asesoría General de Gobierno, la Fiscalía de Estado y la Contaduría General, cada uno con sus procedimientos, su burocracia y sus tensiones políticas internas.

 

Para que todo siga su curso, los tres cuerpos tienen que dar el OK. ¿Cuánto tardan? Nadie lo sabe exactamente, pero esta demora es clave. Un exfuncionario de la cartera recuerda que mandaba a empleados a “correr gente por los pasillos” de los organismos de control para que acelerasen un expediente de obras muy demorado.

 

Después, llega el momento de la adjudicación de la obra. En este punto, se abre otro foco de conflictos y demoras: para poder darle la obra a una firma contratista, Infraestructura tiene que tener el presupuesto aprobado por Economía. “Muchas veces, es una lucha cuerpo a cuerpo”, dice un funcionario de carrera. “Si Economía no habilita las partidas, todo queda frenado en ese punto”, explica. 

 

Con ese requisito, se comunica a la Fiscalía de Estado y se empieza a trabajar en los seguros de caución con las empresas para que el Estado bonaerense se asegure el fiel cumplimiento de los contratos. 

 

Acá intervienen otros dos organismos: el Ministerio de Justicia y la Agencia de Recaudación (ARBA). Y la cosa vuelve a complicarse.

 

Todas las personas físicas que figuran en los contratos deben estar aptas para tener ese vínculo contractual con la Provincia. Si, por ejemplo, una de las personas que figura como titular de alguna de las empresas debe una cuota de la patente de un vehículo a su nombre, todo el proceso queda frenado.

 

Hasta acá, nadie vio una pala, no se movió una piedra ni un ladrillo. Desde que se inició el proyecto, pueden haber pasado 12 meses o más. La “obra”, formalmente, no comenzó. 

 

“Es demencial”, reconocen quienes están acostumbrados a lidiar con este sistema día a día.

 

En emergencia

La mirada que tienen en la Gobernación hoy sobre la ley que regula la obra pública es la misma que tenía la exgobernadora María Eugenia Vidal y los dos ministros que pasaron por Infraestructura durante su gestión, Edgardo Cenzón y Roberto Gigante. “Entre el momento en que se inicia un trámite para una obra y se coloca el primer ladrillo pueden pasar diez meses, un año”, era la frase que repetía en los medios la ahora candidata porteña para graficar la “máquina de impedir” bonaerense.

 

A partir del acuerdo político con sectores del peronismo que le aseguraron la gobernabilidad en el primer tramo de su gestión, Vidal logró que la Legislatura le votara una serie de leyes de emergencia que le permitieron sortear controles internos y acortar plazos de ejecución. Entre otras cosas, por ejemplo, se dispuso que, si un organismo de control demoraba más de siete días en emitir un dictamen sobre un expediente, el Ejecutivo podía actuar como si tuviera el aval. 

 

La salida política de Vidal fue posible en la Legislatura por el respaldo de dos de sus aliados políticos en esos años: el massismo y el recordado “bloque de los intendentes”, que le dieron los votos, reconociendo entonces que cualquier plan de infraestructura en la provincia iba a ser imposible si eso no se modificaba. 

 

Aquellos que le dieron los votos a Vidal son los mismos intendentes que hoy desembarcaron en Infraestructura con Nardini como cara visible. 

 

¿Se abre la puerta entonces para una discusión sobre la reforma de una ley criticada por todos? Por ahora, en la Gobernación prima la cautela. “Todo eso depende de la Legislatura que quede en diciembre y de si podemos mejorar los números en noviembre”, dicen en el entorno de Kicillof.

 

Para Nardini, la clave para mover la gestión en el corto plazo es operar sobre el actual sistema para agilizar plazos todo lo posible. “Había un plan de trabajo -indica el funcionario- que se venía desarrollando, al que le vamos a dar continuidad. Vamos a poner el esfuerzo para que se pueda plasmar. Hay que trabajar en conjunto con los organismos de control para agilizar todo eso, porque, si no, la gente se termina defraudando. No es que uno le miente, es que es muy complejo llevarlo adelante. Hay que trabajar mucho”.