¿Qué tipo de proporcionalidad, equidad, solidaridad e igualdad mantienen los actuales presupuestos nacional y provincial? ¿Es el federalismo un mero deseo, una declamación? ¿Qué amplitud en el campo de acción tienen los últimos caudillos locales que deben definir su propio presupuesto? ¿Estamos frente a una nueva crisis del municipalismo o es una deuda histórica a saldar?
Como cada fin de año, las legislaturas de los tres poderes del Estado discuten el presupuesto enviado por cada Ejecutivo. Pasillos y salas de reuniones colapsadas. Ministros que intentan explicar con frases esperanzadoras aquello que no pueden con números y datos concretos. Senadores y diputados oficialistas intentando convencer a propios y ajenos para lograr apoyo y aprobación. Del otro lado, opositores de todos los niveles anotando reclamos y diagramando posibles soluciones. Los titulares de los diarios y los portales políticos de internet hacen eco minuto a minuto. Es que el presupuesto no sólo es el fiel reflejo de la situación económica-financiera, sino que también plasma, ni más ni menos, el programa general de gobierno, el endeudamiento y el plan de inversiones públicas. A grandes rasgos, la prioridad que un gobierno tiene respecto de cada ministerio –o área- se verá cristalizada, por lo menos en principio, en el presupuesto anual proyectado. El problema empieza a tomar espesor a medida que los caudillos locales, aquellos que se cruzan día a día con los vecinos y las vecinas, sienten ese arrollador avance de algo que, parece, viene impuesto y sin posibilidad de escapatoria.
Cada presupuesto, conforme la forma federativa de gobierno adoptada por nuestra Carta Magna (pero no necesariamente respetada en la praxis), deberá ajustarse a normas constitucionales y principios allí establecidos (universalidad, unidad, equilibrio y estabilidad, eficiencia, etcétera). Además, deberá tener en cuenta la ya añeja y refutada ley de Coparticipación Nacional 23.548 y, para el caso de la provincia de Buenos Aires y municipios, la 10.559. Ambas, ampliamente cuestionadas por doctrinarios, economistas, juristas, políticos y funcionarios de distintos colores y niveles. Ambas, llevadas a la justicia con sendos planteos de inconstitucionalidad. Sin dudas, el federalismo reclama una discusión profunda.
A las normas antes citadas, hay que adicionarles los Pactos Federales I y II (1992 y 1993) y los nuevos consensos fiscales 2017 y 2018. Todos ellos son normas del denominado Derecho Intrafederal, en tanto y en cuanto constituyen acuerdos entre la Nación y provincias –recuérdese esto, entre la Nación y provincias- con el fin de “armonizar” las estructuras tributarias de las distintas jurisdicciones, de forma tal de “promover el empleo, la inversión y el crecimiento económico e impulsar políticas uniformes que posibiliten el logro de esa finalidad común”.
Pareciera, a esta altura, no cuestionable la constitucionalidad de estas leyes-convenio toda vez que han sido receptadas en el artículo 75 inciso 2 luego de la Reforma de 1994. Tampoco es el objeto de este análisis desechar posibles instrumentos jurídicos impregnándolos de cuestionamientos que ya han sido saldados jurisprudencialmente: “Los pactos fiscales tanto como la Ley de Coparticipación, comportan por sus alcances y contenido una manifestación positiva del llamado federalismo de concertación tendiente a establecer mediante la participación concurrente del Estado nacional y las provincias, un programa destinado a adoptar una política uniforme que armonice y posibilite el crecimiento de la economía nacional y de reactivación de las economías regionales”.
Sin embargo, ¿puede presuponerse que todo acuerdo de este tipo, por el simple hecho de serlo, lleve impreso en su contenido finalidades reales y objetivas de crecimiento nacional y de reactivación de la economía regional? ¿No hay un exceso de atribuciones del gobierno nacional de turno que pretende imponer su plan de gobierno a las jurisdicciones soslayando principalmente la autonomía económico-financiera consagrada en la constitución? En este contexto político, ¿no puede constituir un velo para afianzar y profundizar de norte a sur políticas económicas de desinversión, ajuste y endeudamiento, a pesar de que los gobiernos provinciales o municipales no coincidan con ello? Firmar un pacto federal implica no sólo deberes y obligaciones para ambas partes, sino, también, evitar sanciones y desfinanciamiento económico, asignación de obras y hasta quita de apoyo político.
Los pactos federales I y II nos delinean de manera clara el objeto que tuvieron al ser signados. La historia posteriormente nos relata aquello que finalmente sucedió: la “armonización” fiscal-impositiva comprendió la derogación de varios impuestos provinciales (Ingresos Brutos y Sellos) y tasas municipales (que afecten mismos hechos económicos), y el límite de gastos corrientes a erogar. Además, la propuesta del tratamiento legislativo de privatizaciones o concesiones totales y/o parciales (entre ellos, YPF) y la transferencia de cajas de jubilaciones de la Provincia a la Nación. Ajuste y privatizaciones.
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EN DEBATE. ¿Qué establecen los consensos fiscales de 2017 y 2018? So pretexto de elaborar un proyecto de presupuesto nacional equilibrado, se imponen condiciones a las provincias y se delegan funciones imposibles de afrontar.
Los fundamentos del presupuesto que actualmente se está discutiendo en la Legislatura bonaerense lo ponen en manifiesto: “El 2019 se presenta como un año desafiante ya que se traspasarán hacia la Provincia responsabilidades que se encontraban en cabeza del Estado Nacional, como ser la financiación de las tarifas sociales brindadas en los servicios de agua y energía eléctrica y la regulación de las empresas distribuidoras de energía eléctrica EDENOR y EDESUR, y los subsidios al transporte del automotor de pasajeros. Del mismo modo, se llevaron a cabo cambios en el vínculo Nación y Provincias eliminándose el Fondo Federal Solidario (modificación parcialmente compensada con el restablecimiento de los reintegros a las exportaciones), ajustando el monto destinado a obras o congelando transferencias corrientes. El traspaso de gastos hacia la provincia de Buenos Aires es de una importante magnitud, semejante al monto de déficit previsto para el 2019”.
Párrafo polémico de principio a final, que abre un abanico de discusiones. Pero nótense dos cuestiones. En primer lugar, el 2019 será desafiante: hay ajuste, congelamiento y un traspaso de gastos igual al déficit calculado. Y la gobernadora, ¿firmó el Consenso? Sí. ¿Negoció con el Presidente para evitarlo? No. ¿Y qué va a hacer entonces (o qué hizo)? Y aquí tenemos la segunda cuestión y, tal vez, la que demuestra con mayor precisión la anomia del federalismo, muy distinto al que el Consenso Fiscal declama: delegó parte de ese “paquete” de gastos, de ese “traspaso de Nación de importante magnitud” -que parece que la Provincia no puede afrontar-, a los municipios, los últimos eslabones de la cadena.
El subsidio al transporte público local (2.450 millones de pesos) y la tarifa social de electricidad (8.000 millones de pesos) fueron delegados –por no decir pateados- a los locales. También, el servicio de la CEAMSE a los municipios del conurbano. Y, paralelamente, la reducción de Ingresos Brutos y Sellos dispuesta, que afecta de manera directa, significando menos recursos para los municipales por ser conceptos integrantes del índice de coparticipación secundaria.
Delegar funciones y responsabilidades como política de desconcentración – y, peor aún, de liberación- no significa autonomía. La Corte Suprema de Justicia de la Nación convalidó dicho principio al esbozar que “no puede haber municipio autónomo verdadero si una Provincia niega el envío de fondos indispensables para que preste a la población los servicios que están a su cargo”.
Para finiquitar la cuestión: los municipios no formaron parte del Consenso, no lo suscribieron, no fue necesaria su expresión volitiva. Sin embargo, sobre ellos (intendente y concejales) pesa la responsabilidad del artículo 31 de la Ley Orgánica de las Municipalidades, que dispone la proyección y aprobación de un presupuesto municipal ajustado al equilibrio fiscal. En caso de déficit, será el Tribunal de Cuentas provincial el que determine y aplique sanciones correspondientes.
¿Y qué sucedería si los concejales, a fin de evitar problemas posteriores, no aprobasen entonces dicho presupuesto? ¿Es factible la denuncia del conflicto de poderes previsto en la normativa vigente que posibilite la suspensión inmediata de la norma en conflicto, como medida cautelar ipso iure, hasta que la Corte Suprema determine la ponderación entre el Derecho Intrafederal creado por un gobierno de turno y la autonomía municipal consagrada en la Constitución?
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EL PROBLEMA. “Es imposible, yo no puedo afrontarlo”, sentenció un intendente de Cambiemos. Este hecho denota no sólo cierto atisbo de inconformismo interno político, sino, también, la deuda que el Federalismo tiene con los municipios: los gobiernos locales parecen estar atados de pies y manos y la autonomía municipal, proclamada en los artículos 5°, 75° inciso 30 y 123° de la Constitución Nacional, cuanto menos pisoteada. Los gobiernos municipales flagrantes parecen no tener otro lugar que aquel ocupado por los Cabildos Indianos del siglo XIX. Y, claro: si aquellos eran anclajes del sistema monárquico absolutista español, estos no pueden ser otra cosa.
Ni la supremacía del gobierno nacional como entidad aglomerante de un proyecto político y económico común que permita la convivencia con los provinciales y locales ni el sistema federativo adoptado ni los pactos federales como instrumento jurídico posible son el meollo del problema. Las políticas neoliberales se discurren en los diferentes ámbitos económicos, políticos, jurídicos, de comunicación, educación, etcétera., con mantos de bondad. El problema no es el instrumento, el problema es la finalidad en su uso.
La nueva crisis del municipalismo ya fue advertida -y camino a su revalorización, recomposición y fortalecimiento- en varios países de Europa y América Latina. La solidaridad como valladar a los estragos del neoliberalismo encuentra en su seno el elemento más importante constitutivo de las instituciones municipales: en la población, en los vínculos cercanos y directos entre los individuos dentro de las pequeñas comunidades. El panorama trazado hace promover necesariamente una etapa reflexiva respecto de la importancia de este gobierno de tercer grado.
No es concebible un municipio atomizado por fuera de unidad nacional que lo contenga, pero tampoco un gobierno federal que no se afiance en sus propias bases. Las democracias del siglo XXI serán principalmente municipales. Los ciudadanos participan y discuten en las calles, en los barrios, en las escuelas. Son oídos en pequeños ámbitos. Para superar ambas cuestiones, la crisis del municipalismo y el avance del neoliberalismo, la consideración de nuevos ámbitos para la construcción de varias modalidades encaminadas a asegurar la dialéctica Nación-provincias-municipios debe imperiosamente retomar la máxima que afirma que “es el municipio donde reside la fuerza de los pueblos libres”.