El proceso que se abre en Santa Fe no es mero maquillaje, pero la ley que habilita la enmienda tiene luces y sombras.
La Legislatura de Santa Fe le dio luz verde a la reforma constitucional impulsada por Maximiliano Pullaro.
Después de muchos intentos de gobiernos de distinto signo político, la Legislatura de Santa Fe logró alcanzar las mayorías necesarias que permitieron aprobar la ley de necesidad de la reforma constitucional, que modificará una de las dos cartas magnas provinciales más antiguas de la Argentina (la otra es la de Mendoza), que data de 1962.
Se superó así, un obstáculo recurrente en la política santafesina, lo que el politólogo -y amigo- Hugo Quiroga llamó “vetos recíprocos”: el o los partidos que estaban en la oposición impedían sistemáticamente la reforma constitucional al partido oficialista. Y viceversa.
Se prefirió aprobar una reforma parcial de la Constitución (había dos proyectos que proponían una reforma total) y esto implicó, según el art. 114 de la Constitución vigente, que esa ley de necesidad debía determinar “los artículos o materias que hayan de reformarse”.
Existía la incertidumbre (y el peligro) de que los legisladores buscaran una reforma acotada, un mero “maquillaje” constitucional, desperdiciando una oportunidad histórica. Sin embargo, contemplando las propuestas de más de una decena de proyectos presentados de distintos bloques parlamentarios, se logró una ley que permitirá debatir y reformar en forma amplia la Constitución.
La norma constitucional actual delega el poder para proceder a su propia reforma en un órgano constituyente complejo que tiene tres instancias: a) la legislativa, a través de los diputados y senadores que, con mayorías agravadas, declaran la necesidad de la reforma b) el electorado, que deberá elegir representantes que decidirán las reformas y c) la convención reformadora que será la que finalmente dispondrá las modificaciones o sustituciones al texto actual.
En consecuencia, los integrantes de la Legislatura proponen y habilitan temas y artículos e incluso pueden (como lo han hecho) direccionar el sentido de las modificaciones, pero será la Convención reformadora la que procederá a reformar la Constitución, acompañando las propuestas legislativas o desechándolas.
Esto significa que lo que está en disputa es el futuro contenido de la Constitución y el sentido político ideológico de las reformas. Será el pueblo, a través de su voto, el que decidirá qué proyectos políticos apoyará y con qué orientación pretende la reforma (hasta ahora la ciudadanía no tenido instancias de participación). No está “dado” que la reforma tendrá un contenido progresista (que es a lo que aspiramos) y necesariamente de ampliación y no regresión de derechos. Habrá proyectos políticos y programáticos antagónicos y será parte de la disputa política e ideológica en el marco de la provincia de Santa Fe, pero también en el contexto de un país en un momento político e histórico y en un “clima de “época” determinado.
La Ley de necesidad de la reforma fue, como toda norma de este tipo, el resultado de discusiones y de acuerdos, muchos, de última hora. Brevemente mencionaré solo algunos aspectos, tanto positivos como negativos.
En primer lugar, el texto aprobado -felizmente- abandonó la idea de uno de los proyectos oficiales que proponía un núcleo de coincidencias básicas que incluía la reelección del actual gobernador, que debía aprobarse como “paquete cerrado” por sí o por no. También quedó de lado la idea de modificar el instrumento de votación ad hoc para la elección de los convencionales constituyentes, cambiando el modelo de santafesino por el cordobés.
La Ley de necesidad conseguida, como fue dicho, supone una reforma amplia de la Constitución vigente (propone modificar más de 44 artículos) que incluye la ampliación de derechos y garantías y la adecuación al paradigma constitucional y convencional de derecho estipulado en la reforma de la Constitución Nacional de 1994. Del mismo modo, se propone la ampliación de derechos políticos y de participación semi-directa, y se cumple con una manda constitucional incumplida: la autonomía municipal. También se indica la necesidad de consagrar la neutralidad religiosa, desistiendo de una rémora arcaica que aún persiste en la Constitución vigente: la provincia dejará de tener una única religión oficial. El Estado no debe tener ninguna religión.
En la parte orgánica de la Constitución se proponen modificaciones y actualización de procedimientos y prácticas parlamentarias, que incluyen la eliminación de la inmunidad de proceso de los legisladores, así como reformas en el poder ejecutivo (incluyendo la reelección del gobernador) y del poder judicial, así como la posibilidad de consagrar nuevas instituciones como el Defensor del Pueblo y el Consejo Económico y Social. También, se propone la limitación de todos los mandatos (gobernador, legisladores, intendentes, concejales, comisiones comunales).
A su vez, esa Ley de necesidad contiene cláusulas objetables desde una perspectiva democrática.
Se impone una barrera electoral alta, del 2,5% de votos del padrón electoral, para acceder a la distribución de cargos para elegir constituyentes. Los umbrales electorales surgen para limitar el acceso de las minorías a los cargos legislativos. El argumento: evitar la fragmentación partidaria en concejos y legislaturas, para favorecer la gobernabilidad de los ejecutivos. Imponer esas barreras para una convención reformadora no tiene ninguna justificación e implica lisa y llanamente, una restricción democrática inaceptable, cuando lo que se exige es la máxima participación popular, porque todas y todos, mayorías y minorías, deben tener el derecho a ejercer el poder constituyente derivado y participar en forma igualitaria decidiendo qué Constitución quiere para el presente y para las futuras generaciones.
También parece irrazonable, y de dudosa constitucionalidad, la delegación que hace la ley en favor del Poder Ejecutivo de convocar a la Convención reformadora en el plazo de un año desde la elección de los convencionales. La Constitución deposita en la Ley de necesidad “la determinación de las bases fundamentales de la elección y su instalación…”, y no en el Ejecutivo que, claramente, podrá “elegir” en base a su sola discrecionalidad política, la oportunidad en que convocará a la reforma. Era, por mandato constitucional, tarea de la Legislatura determinar la “instalación” de la Convención y no del Ejecutivo.
Del mismo modo, y ya referido a las cuestiones de fondo, también caben hacer algunas observaciones críticas.
Hemos adelantado que, por imperio constitucional, cuando se propone una reforma parcial, la ley debe determinar “los artículos o materias que hayan de reformarse”. O sea, lo que la ley aprobada no habilita para su tratamiento, no podrá ser discutido en la Convención reformadora. Lo dice expresamente el artículo 115 actual: “no puede (la Convención) pronunciarse sino sobre los artículos o la materia designados por la ley”. Por tanto, cuenta no sólo lo que se ha incluido para reformar sino lo que se ha decidido no permitir siquiera que se discuta.
Es el caso de una de las instituciones tradicionales más importantes del poder en la provincia: el Senado (que parece, nunca se puede “tocar”). No se ha habilitado para su discusión el tema de la uni-bicameralidad (art. 31) ni tampoco la forma de representación de esa cámara que establece el sistema (mayoritario) uninominal: un senador por cada departamento (art. 36). Pero lo más importante, se impedirá debatir una forma de representación distinta para ese cuerpo: la uninominalidad impide el pluralismo y la proporcionalidad e impacta gravemente en la representación de las mujeres en el acceso al Senado. Con la uninominalidad no hay cuotas de género ni paridad (aunque se la incluya para todos los cargos) si el que gana es uno sólo, -y la evidencia lo demuestra en la Provincia- ese "solo", es siempre varón… Nos encontramos aquí con la paradoja que señala Roberto Gargarella: la mujer, en este caso, “entra” a la Constitución a través de la sección de los derechos (que se amplían con la paridad), pero no puede ingresar a través de la “sala de máquina”, al obstaculizar su acceso al Senado por un sistema (el uninominal) que lo dificulta e imposibilita “darle vida efectiva”.
La Ley de necesidad de la reforma ha sido aprobada en la Legislatura santafesina con las mayorías agravadas que exige la actual Constitución, pero además de la necesaria legitimidad política, la reforma deberá conseguir legitimidad social.
No basta que el pueblo solamente apruebe o rechace propuestas partidarias en una elección: se deberá propiciar un diálogo amplio, plural e inclusivo (que no se realizó hasta ahora) y se necesitará abrir canales de participación que permitan a todas y todos, ciudadanía e instituciones, poder expresar sus preferencias, propuestas y también sus rechazos y críticas. Deberá garantizarse que la voz del demos sea escuchada. El pueblo tendrá que ser protagonista y no mero espectador del proceso constituyente. Sólo así percibirá que la reforma no es por y para la política, sino en beneficio concreto para la (su) vida en una sociedad democrática.